摘 要
引言
近年来，加强科技治理、健全和完善国家科技治理体系成为党和国家发展科学技术的战略方针。2013年11月，党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”2019年10月，党的十九届四中全会提出：“完善科技创新体制机制……健全符合科研规律的科技管理体制和政策体系，改进科技评价体系，健全科技伦理治理体制。”2020年10月，党的十九届五中全会发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出：“深入推进科技体制改革，完善国家科技治理体系。” 这些论述为我国国家科技治理体系的建设提供了指导和方向。
从国际上看，进入新世纪，科技治理开始成为国际组织和主要国家政策层面的重要议题。2001年，欧盟把科学治理作为欧盟治理的一部分，推动欧盟各国科学的合作与整合，强调科学、公民和社会之间的联盟（Commission of the Euopean Communities,2001）。同时，新兴技术的治理、科学与社会变化的关系等成为欧美等主要发达国家政府和学术界关注的议题。近年来，世界各主要国家都在国家宏观层面加强科学技术的治理，如德国2006年首次提出《国家高技术战略》，到2018年提出第四版《国家高技术战略》；美国奥巴马政府时期提出三版《国家创新战略》（2008,2011,2015），并出台了《国家人工智能研究与发展战略计划》（2016年），特朗普政府时期出台了更新版的《国家人工智能研究与发展战略计划》（2019）,美国国会制定《国家量子倡议法案》（2018）；英国2018年把七大研究理事会、英国创新署和英格兰研究署合并，成立英国科研创新署（UKRI），目的增强英国科研与创新体系的战略协同，并制定了研发（R&D）路线图。国际上的发展表明，从国家宏观层面加强科技治理和科技治理体系已成为一个趋势。
國家科技治理體系是現代科學技術發展及其與社會相互作用的新形勢下國家管理和推進科學技術發展的一種整體方式。對國家科技治理體的構成和功能開展深入研究，具有重要的理論意義和實際價值，對于完善國家科技治理體系、深化我國科技體制改革具有重要的參考意義。
關于科技治理的研究，隨著科技治理在國家政策層面的重要性日益顯著，近年來顯著增長。回顧科技治理相關的研究，方新在《民主與科學》2001年2期上發表的“科技發展對治理結構的挑戰”，是國內最早論述科技治理的論文。論文指出，新的生命技術的突破給現有管理制度帶來嚴峻的挑戰，原有的組織機構的管理制度難以做出快速靈活的響應，因此必須改革。科學的發展促使治理結構改革這樣一種深刻的變化，賦予科學家更多的社會責任（方新，2001）。之後，關于科學技術治理的研究沿兩條路徑展開：
2013年11月黨的十八屆三中全會之後，關于科技治理的研究大量出現，主要有幾類：
（1）對科技治理的理論認識。李建軍等（2014）認爲科技治理是國家治理體系在科技和創新領域的延伸，用“治理”的理念和方法對科技創新的公共事務進行管理；王奮宇等（2015）認爲科技公共治理的實質是爲政府、科學共同體、企業、公衆四類主體之間以及各類主體內部不同的利益和觀點提供一個溝通、交流和妥協的平台；
（2）關于科技治理機制和工具的研究。郭鐵成（2017）將多數國家科技創新治理采用的政策工具組合模式概括爲5種類型：戰略協商、綜合創新、公私合作、政策組合、社會評估；
（3）關于科技治理現代化。吳金希等（2015）將科技治理現代化定義爲實現科技創新可持續發展、參與各方長期共贏，多個利益主體和行動者之間協同、合作、交流、互動，以使我國科技創新相關制度體系和治理過程逐步實現法治化、科學化、民主化和文明化的過程；趙胤（2019）提出科技治理體系現代化主要特征是治理主體的多元化、治理客體的立體化、治理程序的合法化、治理方式的規範化、治理手段的文明化等；
（4）新技術發展的治理。這方面近年來有許多研究，如薛瀾等（2019）探討了新興技術發展的監管模式，指出對于新興技術的風險性和不確定性，治理部門對于在識別産業特征、創新規律和社會風險方面存在知識體系、法律規則和風險判斷等方面的困難，需要建立合理的監管措施。樊春良等（2020b）以美國國家納米技術倡議（NII）爲例，探索了新興技術發展的國家治理機制。
綜上，國內學術界對科技治理的研究取得了很大的成績，對相關主要的議題都開展了一定的研究。但也存在很大的不足，一是相關研究比較分散，系統性不足。對一些重要的問題，尚未形成普遍的共識；二是許多研究偏實用導向，多屬政策建議性質，學理性的研究不足。在關于科技治理的研究中，國家科技治理體系是一個重點內容。在現有的研究中，已有若幹涉及到國家科技治理體系（如吳金希等2015，樊春良, 2020，蔺潔等2020，萬勁波2021），但這些研究大都停留在對科技治理體系的外部描述，或在此概念之下重點探討科技發展的重大舉措或重大任務，對國家科技治理體系自身的性質和功能缺乏深入探討。可以說，對國家科技治理體系的研究基本上還處于一個尚沒有完全打開的“灰箱”狀態，需要加強研究。
本文以治理理論以及相關的科技創新理論爲基礎，結合國際上科技治理發展和科技治理體系建設的實踐，對國家科技治理體系整體架構和功能及政策蘊含做一理論探討。
1 研究問題、理論與方法
1.1 研究問題
本文的研究問題是：（1）科技治理體系的含義是什麽？其組成要素包括哪些？（2）國家科技治理體系的整體架構是怎樣的？功能是什麽？（3）從推進和完善國家科技治理體系的角度看，政策的著力點應該在哪些方向？
1.2 基本概念与基本理论
1.2.1 治理與治理體系
“治理”一詞，有多種含義。要理解科技治理和科技治理體系，需要對“治理”一詞的含義做一考察和界定。
英文中“治理”（governance）一詞源于拉丁文和希臘文，原意爲控制、引導和操縱。長期以來，它與“統治”（government）一詞等同使用，主要是指政府的指揮和控制行爲。20世紀80年代以來，社會和經濟發展表明，許多領域的活動,單純靠政府權力和管理機制是不夠的，需要公私雙方的協調管理，需要政府以外的一些其他機構和角色參加經濟和社會的調節，由此，具有新意義的“治理”概念開始出現。正如羅茨在“新的治理”一文中所指出的：“治理標志著政府管理含義的變化，指的是一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統治狀態，或者是一種新的管理社會的方式。”（羅茨，2000）
關于治理有多種理論，從不同的方面刻畫了治理的特征。斯托克（2009）提出了著名的治理5論點：治理意味著一系列來自政府、但又不限于政府的社會機構和行爲者；治理意味著在爲社會和經濟問題需求解決方案的過程中存在著界限和責任方面的�：裕恢卫砻鞔_肯定了在涉及集體行爲的各個社會公共機構之間存在著權力依賴；治理意味著參與者最終將形成一個自主的網絡；治理意味著辦好事的能力並不限于政府的權力，不限于政府發號施令或運用權威。
概括地說，治理理論的核心思想是：
第一，治理是政府和其他社會行爲角色管理共同事務發展的過程；
第二，權力運作的方式發生了變化，不再是單純自上而下的等級管理方式，而是包含著各種獨立的主體在不同層面的互動，同一層面的協調和磋商,以各種方式互相協助或彼此影響；
第三，治理意味著行爲角色之間以正式和非正式的多種形式開展合作、協調、競爭和協商的互動過程。它所創造的結構和秩序既依賴于正式的制度安排，也依賴于行爲者磋商或互動形成的非正式制度安排；
第四，使用治理工工具；第五，各社會行爲角色保持相當程度的相對于國家的獨立性（羅茨，1996；斯托克斯，1998；OECD，2005；Benz，2007）。
那么，什么样的治理是好的治理（善治或良治，goodgovernance）？联合国曾提出了善治的八个原则指标，包括参与（Participation），人人参与；法治（Rule of Law），公平的法治框架；透明(Transparent)，决策透明，遵循规则。信息公开，自由获�。换赜Γ≧esponsive），为利益相关者服务；寻求共识（Consensus Oriented），承认不同利益，寻求长远共识；公平和包容（Equitable and Inclusive），包含社会所有群体；有效和高效（Effective and Efficient），最好地利用资源，可持续地利用资源和保护环境；负责任性（Accountability），不仅政府机构，私营部门和民间社团、公众及其相关利益者也各负其责（联合国亚洲及太平洋经济社会委员会）。
治理理論打破了社會科學中長期存在的兩分法傳統思維：計劃與市場、公共部門與私人部門、政治國家與公民社會、民族國家與國際社會，爲認識科學技術和社會發展提供了新的視角和工具。
“治理”的思想含義是不同行爲者通過正式和非正式的相互作用機制而管理共同事務的方式，發展中形成一個網絡，即治理體系。
1.2.2科學技術與創新
科学和技术是人类认识自然和改造自然两种不同而紧密联系的活动，对促进国家发展和社会进步提供了持续的源泉。随着对科学技术和经济活动认识的深入，经济学家提出“创新”（innovation）这一概念——即具有经济意义的新的创造（熊彼特）。创新活动的范围远超过科学技术，其中重要的一部分与科学技术有密切的关系，科学技术及其与创新相关的活动称为“科学、技术和创新”(有时简称科技创新)；相应地，科技政策扩展为科学、技术和创新政策(Lundval et al ,2005)(有时简称作科技创新政策)。沿用惯常的词语，在一些文献中，“科学技术”一词也包含相关的“创新”的内容(NSTC， 2008)。为了简化方便，本文所谓的“科学技术”(或“科技”)一词包括与科技相关的创新内容，“科技治理”一词包含与科技相关的创新的内容，即科学、技术和创新的治理。
1.2.3關于科學技術與創新的理論
關于科學技術與創新發展主要有三種理論：（1）創新理論；（2）科技政策與管理理論；（3）科學與社會理論。
創新理論.探索創新的內在機制及其對經濟和社會發展的影響。創新理論的發展可以分爲三個階段：
第一個階段是爲經濟增長的創新階段，自二戰到20世紀70年代，重心在研究與發展（R&D），創新模型是從科學發現到技術應用，創新各個行爲角色有明確的分工和責任，政策的依據是解決市場失靈。這一時期，形成了各種政策工具；
第二階段是國家創新系統階段，從20世紀80年代開始到本世紀前10年，知識從生産和應用不是單向直線的，而是相互作用的，創新包括用戶在內的更多角色參與和互動，政策的依據是解決系統失靈；
第三个阶段是转型变革时期，从20世纪10年左右开始，主要解决社会与环境治理失灵问题，如气候变化、环境退化以及不平等问题等，这一阶段的知识范围已超过科学技术，参与主体和组织类型都发生了很大的变化，科学技术和创新发展的方向性问题突出地显现出来，政策协调的重要性日益重要。当前，三个阶段的创新模式共存（Schot et al , 2018 ）。
科技政策与管理理论.包括科技资源分配的依据和机制，科技政策的组织（最高决策层面的科技政策组织；部门层面的科技政策组织等），科技政策的产生方式和决策过程，科学技术对国家发展的优先性选择；利用科学证据支持决策；科技投资与科技政策的效果等( Crane 1980，NSTC2008,Fealing 2011)。
科学与社会研究.包括科学社会学关于科学作为社会建制和科学共同体的理论，科学技术与社会关系的理论、科学传播以及科技伦理的理论(Merton,1979; Spiegel-R?esing et al ,1977; Jasanoff et al ,1995; Felt et al,2016)。
以上三種理論從不同的維度，不同的層面揭示了科學技術活動的性質和規律性認識，爲研究國家科技治理體系提供了理論視角、洞察力和框架。
1.3關于科技治理的研究現狀
國際學術界關于科技治理有許多的研究，涉及到不同的方面，如Fuller（2000）從社會學和政治學對科學治理的研究，Borrás（2012）探讨了科学系统和技术系统治理的不同特点和内在动力；John de la Mothe（2001）编辑的文集《科学、技术和治理》中作者们对科技政策的治理做了多方面的研究，如从科学与政府关系、科学政策与公共管理的研究、科学咨询支持决策的研究等。还有许多关于具体科学技术领域的伦理与风险治理的研究，如McCain（2002）对生物技术治理的研究，Stand（2001）对转基因食品治理的研究，Renn等对纳米技术的风险治理的研究（Renn et al ,2001）。同时，关于当代科技政策与管理研究的诸多议题包含科技治理的思想和主题（OECD,2005;OECD,2018;OECD,2021）。这些学术研究和政策研究为进一步探讨国家科技治理体系建设提供了基础。
關于治理思想應用于科學技術和創新的治理，典型的而研究是OECD關于國家創新治理體系治理的研究，它把斯托克5個論點作爲國家創新政策監控與實施工程的核心（OECD，2005），這種思想應用的方法論值得借鑒。
1.4 研究視角與研究方法
對科技治理的認識是構建國家科技治理體系的基礎。本文首先概括科技治理的定義、特點和原則，然後通過考察科技治理思想發展和當代科技治理的需求與挑戰，總結科技治理需要解決的主要問題。在此基礎上，本文治理理論爲指導，采取多種理論視角和研究途徑，結合國內外科技治理的實踐與政策議題，以理論分析與經驗概括相結合的方法，闡述科技治理體系的含義和組成要素，探討國家科技治理體系的整體架構和政策蘊含。
本文的理論視角包括：
本文采取系統分析的方法。科技創新治理體系是一個由各個部分構成的整體系統，本文采取分析-綜合的方法，先對科技創新治理體系的各個組成要素做一具體分析，然後從整體的視角對國家科技創新體系的架構做綜合研究。
2 科技治理的涵義與主要問題
2.1科技治理的定義及特點
2.1.1 科技治理的定義
根據治理理論與相關研究，本文把科技治理定義爲：政府、研究機構、大學、企業及相關社會角色和公衆等，以促進科技創新爲人民的福祉和社會安康爲宗旨和目的，以合作、協調、競爭和協商的互動過程，運用各種政策工具和機制，共同管理科學技術發展和創新的方式。
2.1.2科技治理的特點
科技治理具有以下幾個特點：（1）價值導向，科技治理的方向是促進科學技術發展的有益的和正面的效果，控制負面效果，降低不確定性和風險；（2）多主體共治，強調不同主體協同合作，各負其責；（3）互動關系，科技治理既強調制度性、正式的互動機制，也強調各主體之間非正式性的互動。
2.1.2 科技治理的原則
科技治理的原則遵循善治的原則，包括參與、法治、透明、回應性、共識、公平和包容、有效和高效、負責任性。
2.2 科技治理的主要問題
2.2.1科技治理的思想源泉和發展
科技政策制定和實施的民主參與問題是科技治理思想産生的淵源，也是貫穿科技治理始終的一個問題。20世紀80年代，在科學技術對社會經濟發展日益産生廣泛影響的情況下，擴大政策制定和實施的參與開始成爲一個重要的議題。典型的研究是，1986年美國休士頓大學M.L.Goggin編輯的《在民主社會中治理科學技術》(Goggin,1986)論文集出版，核心觀點是科學技術決策需要納入民主治理，民衆、職業學會和公司在科學決策中應該起實質性的作用。
進入21世紀以來，科學技術治理議題日益引起國際學術界和政策界的重視，特別是在歐洲國家，主要有以下幾個因素：
2.2.2科技治理的當代需求和挑戰
當代科學技術和社會發展對治理提出了迫切的需求和挑戰。
現代科學發展前沿突破加快，學科交叉融合趨勢增強.科學研究的範式正在發生轉變（Jinghai Li etal ,2019），带来了新的科学突破方向，塑造了全新的研究思路和发展模式；学科交叉融合深入发展，不仅出现了一系列崭新的学科交叉领域，而且出现交叉融合程度更深的融合会聚（convergence）领域，如合成生物学是生物学与工程学的大范围会聚和深度融合(赵国屏, 2018)。传统上组织和管理科学技术发展的一些思想和做法已经不适用，需要以新的思想和方法来促进现代科技的发展
新興技術發展的不確定和風險加大，倫理問題突出.當今新興技術的發展極大地沖擊現有人與自然、人與人、人與社會的關系以及人自身的尊嚴，如人工智能和大數據帶來的隱私暴露問題，基因治療編輯帶來的健康風險、倫理沖擊和社會問題。典型的事例是2018年底賀建奎的基因編輯嬰兒事件，充分顯示出新興技術對人體健康、人類尊嚴以及社會帶來的問題，暴露出相應法律、制度和監管的缺失。當前科學技術發展的倫理、法律和社會問題已成爲世界各國普遍關心的問題，迫切需要解決。。
實現可持續發展目標。聯合國提出2030年實現可持續發展目標（SDG），對科學技術發展提出新的要求和挑戰：協調經濟發展與可持續發展目標；促進更多利益相關者和公衆參實現可持續發展目標導向的科學技術創新。
科學技術應對社會重大危機。在過去的兩年，科學技術在抗擊新冠疫情中發揮了巨大的作用，突出地表現在科學支撐決策、運用數字技術等。經驗表明，應對新冠疫情和恢複建設，
各國政府應將對新興技術的支持與包含負責任的創新原則的更廣泛的使命聯系起來，需要更新其政策框架和能力，以執行更有雄心的科學和創新政策議程（OECD，2021）。
2.2.3 科技治理的主要問題
綜上，科技治理要解決的主要問題有：
解決這些問題和挑戰，是推進和完善國家科技治理體系建設的動力。
3 科技治理體系的含義及其構成要素
本文把科技治理體系定義爲：與科技創新相關的各行爲主體遵循一定的治理原則，以治理工具和治理機制共同管理科技創新而形成的相互聯系和相互作用的整體。如同創新體系一樣，科技治理體系存在于在國家層面，也存在于在區域層面。按照治理的理論，治理的邏輯是按“治理什麽”、“由誰來治理”和“怎樣治理”三部分展開，因此，科技治理體系有三個主要要素構成：（1）科技治理的對象和目標（治理什麽）；②科技治理的主體（由誰來治理）；③科技創新治理的工具（方法）和機制（怎樣治理？）（如圖1所示）。
3.1.科技治理的對象
科學技術發展的整個過程包括科技發展戰略、方向和領域的確定、科技活動的開展、科技活動的結果産出和影響等，科技治理貫穿于科技創新活動的整個過程。本文把科技創新活動分爲戰略與決策，研發與應用，擴散與影響三個大的部分，具體包括以下幾個階段：（1）確定戰略和發展方向；（2）選擇優先領域；（3）設立研究計劃；（5）開展項目研究；（5）成果應用于社會等幾個主要階段。科技治理就是對以上幾個階段的治理。
3.2科技治理體系的目標
科技治理體系有三個主要目標：促進科學技術的發展；確�？茖W技術的過程健康有序地發展；控制科學技術的後果和影響。
3.2.1促進科學技術的發展
主要指促進科學技術全面、協調地發展，調整和控制科學技術的規模，促進科學技術發展速度和步伐，以及促進新的方向性上突破性技術和根本性創新的産生。
随着可持续发展和全球性问题的日益突出，在国家层面，不仅要促进科学技术自身的发展和提高国家的经济竞争力（集中在特殊的产业和特殊的技术），而且还需要利用科学技术应对和解决各种重大的社会性挑战（如环境的可持续性、老龄化社会），这两方面的创新政策在目标、组织方式和涉及的社会角色均有所不同，后者可以称为新的转型变革（transformative change）政策（Schot et al ,2018）。在国际上，一些国家明确提出目标在于利用科学技术促进可持续发展的转型发展政策（OECD， 2018，2021）。
因此，一个国家科学技术的发展需要有整体的战略框架和方向，综合考虑科学技术支持国家各个方面的发展目标。确定战略方向性是国家科技治理的出发点(Weber et al , 2012).
3.2.2確�？茖W技術的過程健康有序地發展
科學技術發展要堅持符合倫理的行爲，保持科研誠信，控制和懲戒違背科研倫理的行爲。同時，重要領域的科學技術發展，越來越多地需要不同部門、不同領域的科技人員協同合作。促進協同合作、避免過度競爭和調節利益沖突是科技治理的一個重要目標。
3.2.3 控制科學技術的後果和影響
確�？茖W技術的後果是有益于人民福祉和社會發展，預期風險，管理不確定性，避免和控制負面效果。
以上科技治理的幾個目標是緊密地聯系在一起的，例如，要保障科學技術後果的有益性、控制負面效果，需要加強過程治理。
3.3 科技治理體系的主體
科技治理的主要行爲主體包括政府、科研機構、大學、企業、社會團體、利益相關者和公衆等。在科技發展的戰略制定、政策形成、政策實施、研究活動和應用等整個過程，各種不同的行爲主體不同程度地發揮著作用。
科技治理首先需要明確各個主體的作用。政府在科技治理中起的作用是制定國家科技發展戰略，投資公共研發和基礎設施，促進企業研發，促進公共部門與私營部門的合作，促進相關利益者形成網絡，制定促進科技創新的規則以及創造激勵創新的環境；科學界及科學社團的職責是促進學科發展、分配科學獎勵、控制科學界的職業標准和促進科學普及。企業界、相關利益者，社會團體和公衆在科技政策設計和實施中起著日益重要的作用。
一些國家的法律明確規定了政府、科研機構和社會團體在科學技術發展中的職責和作用。如德國政府以法律法規明確聯邦與州政府及各創新主體在科技創新中的角色和職能範圍，通過政策引導，將科研機構、高校、企業聯結爲緊密合作和信息共享的創新合作夥伴（陳強，2015）。
3.4 科技治理的工具
4 國家科技治理體系的理論構架
（1）領導機構.從國際上看，科技戰略的制定和實施由國家最高決策機構領導，協調科技部門及相關部門，由高水平的科學咨詢委員會支撐。
（2）跨部門協調機制.戰略治理的跨部門協調機制主要有兩種類型：①國家高級別委員會，如美國的國家科學技術委員會（NSTC），由總統擔任主席，成員由副總統、國務卿及各內閣部\局長擔任；日本的綜合科學技術創新會議（CSTI）由總理大臣擔當主席,15名成員組成；韓國于2017年成立國家科學技術咨詢會議，由總統任委員長。日本和韓國這兩個最高級別委員會兼有決策、跨部門協調和咨詢的功能；②一個部門爲主，協調其他相關部門，如德國教研部聯合其他部門共同制定《德國高技術戰略》。OECD國家有89%已建立了跨部門協調機制（OECD，2018）。
（3）決策咨詢機制
在國家戰略和決策層面治理的科學決策咨詢機制有幾個方面組成：①國家最高決策層的專職科學顧問和國家科學咨詢委員會，如美國總統科學技術顧問委員會（PCAST），日本的綜合科學技術創新會議（CSTI），德國高技術論壇；②國家科學院和工程院以及全國性的科學團體，獨立、半獨立的政策研究機構、大學智庫和民間智庫，這些咨詢機構和組織，從不同的方面和層級支持決策咨詢。
支撐戰略治理的科學咨詢機構是全局性的、對國家決策層負責的專家咨詢系統，而不是服從和依附行政管理部門的專家咨詢系統。
（4）願景塑造和前瞻性治理
愿景（Version）塑造和前瞻性治理（anticipatory governance）的思想是面对未来和不确定性，不是预测科学技术的未来是什么，而是我们希望科学技术的未来是什么样。其特点是在技术发展议程设置的初期，通过开放和包容的过程使研发人员、决策者、企业、相关利益者和公众参与，在早期就确定期望的发展和避免的后果，按照期望的方向引导，使科学技术成为可期待的、包容性和可期待性的。在这个过程中纳入公众的考虑，确保创新的技术动力与社会目标、价值之间保持平衡，把治理纳入到科学技术发展过程。典型的例子是美国纳米技术倡议（NNI），愿景的建造是一个相关行为角色共同参与和合作的过程，同时也是治理机制形成的过程（Roco et al, 2011）。学者Guston根据NNI的实践，提出前瞻性治理的三个要素:预见、参与和整合（Guston，2010）。
（1）不同類型的優先領域
不同類型的科學技術具有不同的特點，優先領域確定和選擇的方法也不同。從世界範圍看，科學技術發展經曆了四個時期：以軍事技術爲主傳統使命導向途徑；民用的關鍵技術途徑；創新系統的通用要素途徑以及今天新的使命導向途徑（應對新的挑戰：人口老齡化、環境的可持續性等）。每個時期科學技術發展的特點不同，優先領域確定和選擇的方法不同，
例如，傳統確定技術優先領域采取集中解決的方式，新的使命導向的研究領域（如環境、健康領域）確定優先領域的方式更加分散，參加的社會角色遠超過技術和商業的領域（Gassler，2007）。今天，在主要的國家，科學技術發展四種類型同時存在，四種優先領域確定和選擇的方式和途徑並存。
(2)優先領域確定的特點
——優先領域的確定需要結合社會需求與科學技術發展綜合考慮；
——選擇和確定優先領域通常有兩種方式：自上而下的方式（絕大多數國家采取的方式）與自下而上的方式(美國和加拿大)，還有些國家采取自上而下與自下而上結合的方式（如德國）；
——優先領域選擇和確定應響應新出現的技術需求與社會需求；
——優先領域的選擇需要利益相關者的深入參與（Gassler，2007；OECD2003）。
(3)優先領域確定的內容
優先領域的確定不僅包括領域的選擇，還常常包括領域發展的方向和目標、各個分領域發展的目標、不同發展階段的特點以及實施計劃和措施等。
(4)優先領域選擇和確定的技術支撐——技術預見
長期持續的技術預見和前瞻研究是優先領域選擇和確定的支撐。當今的技術預見，在內容上，從科技創新的進展擴展到産業變革、經濟發展和社會環境等方面；在方法上，除了傳統的德爾菲法和技術路線圖方法，引入情景分析等考慮各種變化因素的新方法；在組織和機制上，建立由産學研專家組成的領導組織和大範圍參與的工作機制。
（1）綜合地運用項目資助和制度性資助。例如，在對公共研究機構的制度性資助包含包括戰略定向部分，以便更好地協調研究活動，解決國家的優先事項，同時保持研究機構的自主性；又如，利用競爭手段，通過不同類型的卓越研究計劃，爲機構(或機構的一部分)分配多年資金。這些措施旨在鼓勵卓越研究，直接向指定的研究單位提供大規模、長期的資助，它們同時具有機構資助和項目資助的要素（OECD，2018）。
（2）针对特定的目标，设立特别的组织或计划，以特殊的机制支持研究人员、研究机构和公司。如德国效仿美国DARPA的模式于2019年成立了致力于突破性创新的机构（Agentur zur F?rderung von Sprunginnovationen）；日本设立了ImPACT计划(通过颠覆性技术推动范式变革)，旨在通过支持高风险和高影响的研究和开发来应对社会挑战。
（3）针对国家科技管理体系和创新体系失灵之处，建立特别的资助机制。突出的例子是日本于2014年设立的“跨部门战略创新促进计划”（inter-ministerial Strategic Innovation Promotion Programme，SIP）,是落实日本科学技术战略（《第五期科学技术基本规划》的实施措施，目的是增强国家的经济增长，提高全球工业竞争力位置，集中在需要跨部门高度协调的领域，而且跨部门协调也是实施的途径，从始至终。它的目标是同时解决社会挑战和应对经济增长问题，例如，SIP第一阶段的目标是创新性内燃技术，在目标瞄准工业目标的同时，也对减少温室气体排放的社会挑战有贡献。SIP在项目选择广泛咨询学术界、工业界和政策共同体的意见；每一个项目的实施在研究目标设立、进程中，政治制定者与合作伙伴都进行深入的磋商（OECD Science and Technology Policy Division, 2020）。
5 國家科技治理體系理論架構的政策蘊含
——加強國家科技戰略、重大政策和重大任務的宏觀指導，加強對政府科技相關部門工作的指導、統籌和協調；
——加強政府各個層面相關政策的協調，特別在國家宏觀政策層面的負責科技、經濟、社會發展和教育部門之間有關科技與經濟、社會發展和教育政策之間的協調，建立適當的跨部門協調機制；
——完善國家科技決策咨詢制度，充分發揮現有科技決策咨詢制度的潛力和優勢。完善國家科技決策咨詢委員會的建設，充分發揮中國科學院、中國工程院的國家科技智庫功能。重大科技決策的出台，充分發揮各類科學社團的科技咨詢作用，加強各類科技智庫的建設。重大科技決策的出台應該聽取更廣泛領域科學家及相關角色的意見
——擴大參與。促進科學家、企業家更深程度參與國家科技政策的制定，促進企業界參與前沿和重大研發計劃的制定和實施，鼓勵公衆參與國家科技政策的討論與制定。
——改革和創新國家重大研究計劃。根據不同領域重大項目不同的特點，采取適合各自特點的組織模式和管理機制，
——擴大科研機構和大學科研相關自主權。政府與科研機構和高校應明確政事關系，賦予科研機構和大學更多的科研相關自主性；
——改革和完善科技評價制度。加強和完善重大科技計劃（項目）的績效評估、監督和調整制度。針對不同類的科技計劃（項目），完善分類評估制度；加強和完善事先、事中和事後全過程的評估；加強完善科技計劃（項目）的實時監測和調整機制，使科技計劃（項目）可以適應科技發展新進展和社會經濟發展新需求而進行調整。完善以創新質量和價值貢獻爲導向的績效評價指標體系，健全科技評估的程序和反饋機制，發揮科學共同體和第三方組織相對獨立的評估作用。在一些重要的領域采取國際評估爲主的創新方式。
——加強科技倫理環境建設。以國家科技倫理委員會組建爲契機，加強科技倫理審查機制的建設，研究新興技術倫帶來的倫理問題，完善科技倫理的准則和規範，加強科技倫理的教育。加強科技倫理方面的國際合作，在國際和全球的倫理框架和機制的協調和合作中，加強和完善中國科技倫理環境建設。
——加強科技法律法規建設。促進科技發展與立法的互動，加強人工智能、大數據和信息安全方面的立法，完善激勵科技創新的法律制度、促進科技成果轉化與知識産權保護的法律機制。
——加強科學創新文化建設和科學傳播。大力倡導求真務實、誠實公正、懷疑批判、協作開放的科學創新精神；加強科學的道德准則和行爲規範，倡導科學家的社會責任。加強科學精神和科學文化的普及傳播。
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