朱�：�：新型研發機構治理的議題來源、治理思路與政策建議

新型研發機構治理議題的根源

新型研發機構治理議題存在多樣性，這說明新型研發機構與現有治理體系的系統性沖突。只有透過林林總總的治理問題表象，探究治理議題的根源，才能避免“頭痛醫頭腳痛醫腳”。新型研發機構當前面臨的治理難題，從根源上講，主要有三個方面。

第一，源自研發和産業化活動自身的複雜性和不確定性。

新型研發機構的核心功能或者說主責主業，就是組織開展研發和産業化活動。而研發和産業化活動，具有突出的複雜性和不確定性。首先是複雜性，高技術的研發具有非常高的專業門檻，這種專業門檻本身就是複雜度的體現，進入生産制造産品化環節的研發，其往往需要綜合材料、機械、電子等多學科的知識，複雜性相對于純粹的實驗室研究又有提升；在不確定方面，研發和産業化活動除了面臨技術研發方面的不確定性，還要面臨資金、管理、人事，乃至市場需求變動的不確定性。新型研發機構主業的複雜性和不確定性，決定了新型研發機構發展的不確定性，也相應制造了新型研發機構在治理上的諸多問題。例如，政府對新型研發機構的決策和管理需要很高的專業知識門檻、新型研發機構的投入和産出都難以量化，以及潛藏的委托——代理風險等等。

第二，源自新型研發機構組織形態的混合性和跨界性。

作爲第一家新型研發機構，深圳清華大學研究院提出了著名的“四不像”理論。後來，同樣是在深圳，另一家非常成功的新型研發機構——中國科學院深圳先進技術研究院又將自身的模式概括“四位一體”以及微創新系統模式。無論是“四不像”還是“四位一體”，都是對新型研發機構組織形態混合性和跨界性的概括。這種混合性和跨界性主要體現在兩個維度，一個是制度維，就是新型研發機構在性質上不同于傳統事業單位屬性，更多是體制外或混合體制，這種混合性還體現在新型研發機構的建設主體上，往往有政産學研等多主體的聯合；另一個是功能維，新型研發機構不僅從事科研，也從事人才培養、創業投資和企業孵化等其他功能。新型研發機構在組織形態上的混合性和跨界性，給新型研發機構制造了不同于其他單一板塊機構的治理難題，決定了新型研發機構天然要協調不同主體的關系，處理不同板塊之間人財物流動面臨的制度沖突，還要有效整合分屬“公共域”和“市場域”的業務和功能。

第三，源自我國科技資源的“賣方市場”格局。

縱然客觀上新型研發機構有著更高的治理難度和治理複雜性，但放眼全球，一些發達國家已經建立了完善的現代科研院所治理體系，針對類似結構有豐富的治理經驗和政策工具可資借鑒。地方政府要想管，雖然基于前面兩個特性難以做到盡善盡美，但也不至于像當前這樣亂象叢生。其背後的原因，是我國的科技資源，尤其是高水平科技資源相對稀缺，形成了科技資源的“賣方市場”。新型研發機構是地方政府爭奪科技資源的一種手段，隨著越來越多的地方政府加入搶奪科技資源的競爭，地方政府在談判中處于弱勢地位。加上一些大院大所和高校行政級別要高于地方政府，因此地方政府不得不接受一些“霸王條款”，錢給的越來越多，但要求只能越來越少。換而言之，新型研發機構當前的治理問題，在很大程度上是由于地方政府在大院大所和名牌大學面前的弱勢地位導致的，並非“管不好”，而是“不讓管”。

此外，還有兩個方面的因素也不容忽視，一個是放在全球科研院所的參照中，我國的科研院所“行政化”色彩濃厚，管理僵化，尚未建立現代化科研院所治理體系，新型研發機構實際上是一種突破傳統僵化體制的改革嘗試。另一方面，當前新型研發機構之所以難以治理，也因爲在地方政府的競相追捧中，新型研發機構已經泛化，乃至異化了。在有些地方的政策操作中，只要有人、有研發投入和試驗設備，就被歸爲新型研發機構。當前新型研發機構“五花八門”的局面，客觀上大大增加了新型研發機構的治理難度。

新型研發機構治理的總體思路

新型研發機構的誕生和蓬勃發展，有深刻的經濟社會和技術背景，包括地方政府，尤其是科技資源稀缺地方的政府集聚人才和促進産業升級的努力（如深圳），傳統科研院所突破原有體制束縛，對新的自主靈活體制的探索（如西安光機所），以及科研機構對新的一體化創新，産學研深度融合創新範式的響應（如中科院深圳先進技術研究院）。但總體而言，新型研發機構代表了一種由地方政府、科研院所和企業自發和協同發起的構建産學研深度融合創新模式的探索。盡管在這種探索中，不同主體的訴求不同：地方政府渴求地方的創新發展轉型、科研院所渴求自主靈活和經費充足，而企業渴求人才和技術援助。

站在整個國家創新體系的視角，可以總結出一條更清晰的新型研發機構的發生邏輯，即新型研發機構實際上是一種在新形勢（國際和國內區域競爭）和新階段（創新和高質量發展）下對我國國家創新體系的自發修補。這裏有兩個關鍵的方面，一方面，新的內外形勢、新的發展階段和新的創新範式催生了我國國家創新體系調整變革的客觀需要，這種需要還因爲中美關系惡化和我國創新資源時空錯配（優質科教資源過分集中在中心城市）的因素變得愈加劇烈和迫切；另一方面，這種變革需要未能以自上而下的、國家系統推進的、統一的方式及時響應（例如事業單位改革遲緩），因此，就只能以一種地方的、個體的、混合的方式去響應。這種自下而上，分頭響應的結果，就塑造了當前新型研發機構的發展格局、特征和問題。

著眼于對新型研發機構發生邏輯的理解，新型研發機構的治理，也相應的要分爲兩個部分，可概括爲“革故鼎新”：首先是“革故”，即認識到新型研發機構很大程度上是對我國遲滯的科研院所治理現代化改革的自發突破，其反映的問題具有普遍性。因此，不局限于新型研發機構，要首先對所有科研機構推行符合其組織特性的整體性改革，讓所有科研機構都變成“新型”研發機構；第二個部分是“鼎新”，即認識到新型研發機構所代表的先進的科研範式和産學研結合模式，要通過治理的手段，將這些先進的經驗和模式進行固化和推廣。

總而言之，新型研發機構的治理要同時堅持問題導向和目標導向，並且，要特別注意到，問題導向的治理，其治理範疇超過了新型研發機構本身，實際上面向了所有科研機構和整個國家創新體系的改革，而目標導向的治理，則要思考新型研發機構的先進性體現在哪裏，在國家創新體系中發揮怎樣的功能，進而用治理手段確�：唾x能這一功能的實現。

新型研發機構治理的政策建議

過去一段時期新型研發機構的發展，客觀上面臨比較寬容的政策環境，這一方面給予了新型研發機構探索的自主空間，另一方面，也埋下了許多隱患和問題。當前，新型研發機構的數量已經達到2000多家，總體上已經度過了投入期和建設期。因此，新型研發機構治理的總基調，應當是規範性和選拔性的，同時要從提升整個國家創新體系效能的角度考慮。基于以上对新型研发机构问题的认识和新型研發機構治理的總體思路，本文提出以下四点政策建议。

第一，國家整體加快現代科研院所治理改革。

放在全球科研機構的參照系裏比較，我國公立科研機構基本是事業單位屬性，行政色彩濃厚，對人財物的管理僵化。傳統科研院所治理體系改革遲緩，是催生新型研發機構的一大動因，新型研發機構的“新”的內涵，有很大一部分是謀求建立符合國際經驗的現代科研院所治理體系。因此，完善新型研發機構的治理體系首要的是國家要整體加快推動現代科研院所治理體系改革，建立符合科研規律、人才規律，符合科研機構運行特性的治理體系。其內容包括：加強法規建設，推動國立科研機構立法，以法律形式對科研機構關鍵方面做出規定，新修訂的《科技進步法》在這方面邁出了一大步；建立現代法人治理結構，實行“管辦分離”，落實院長負責制，在人財物方面給予充分自主權；完善科研院所的考核評價體系，實行分類分級考核，尤其在國資管理，收益分配方面體現科研院所特殊性和差異性等等。

第二，國家整體重建重新布局産業技術研究力量。

雖然新型研發機構五花八門、功能多樣，但其中很大一部分，可以等同于産業技術研究院，可以看作是産業技術研究力量在我國國家創新體系的重建和複興。建國後，我國其實構建了成建制的産業技術研究部門和力量，但這種力量在後來曆次科技體制改革被打散和削弱。現在，國家産業整體進入轉型升級階段，存在對産業技術服務的迫切和龐大的需求，因此，有必要直接以産業技術研究院的名義，重建國家産業技術研究體系。

主要包括兩個方面，首先是要構建産業技術研究院的國家隊，對于無論是在傳統科研機構序列裏，還是以新型研發機構名義的，實質是提供産業技術服務的高水平組織，都歸到國家産業技術研究院的序列，構建相應的管理體系；第二步，是在全國範圍內按照産業集群的分布（而不是城市行政級別）在全國重新布局國家級的産業技術研究院，讓産業技術研究院貼近産業，緩解技術供給和産業需求供需時空錯配矛盾，從而也緩解了以新型研發機構名義，實則興建産業技術研究院的地方行爲。

第三，設立國家新型研發機構聯合治理委員會。

雖然科技部名義上作爲新型研發機構的歸口指導管理單位，但由于地方政府是新型研發機構的出資人，實際履行管理職責的是地方相關部門。前面提到，地方在與高�：痛笤捍笏�合作建設新型研發機構時處于弱勢，因爲這些高�：痛笤捍笏�的行政級別往往更高，另一方面，新型研發機構的發展已經遠超過科技範疇，需要多部門的協調和配合。因此，建議設立國家層面的治理委員會，作爲推進新型研發機構治理體系建設的最高單位（地方也可以相應設立類似聯合治理機構，東莞就成立了新型研發機構聯合發展委員會）。委員會下設國家新型研發機構服務平台，平台功能包括新型研發機構的注冊備案、統計監測、標准規範、調查評估等。

國家新型研發機構服務平台不僅要建立全國範圍內的新型研發機構的基礎信息平台，更重要的是要面向地方提供咨詢、評價和協調服務，尤其是科技咨詢和評價考核，一些地方政府往往不具備識別團隊，項目和進行相關績效評估的技術能力，國家服務平台可以以提供這種服務。並且，國家服務平台要對參與新型研發機構創建的大院大所和高等院校進行總量控制和信用評估，一方面給地方政府提供信息參考，另一方面也改變地方政府在談判中的弱勢地位。

第四，依托新型研發機構開展創新聯合體的試點示範。

習近平總書記指出“要加快構建龍頭企業牽頭、高校院所支撐、各主體相互協同的創新聯合體”。前面提到，要通過治理手段，將新型研發機構的先進實踐進行固定和推廣。就目前來看，成功的新型研發機構的，其成功之處，就是自身發展成爲一個多主體聯合，産教學研金多功能一體的創新聯合體形態（中科院深圳先進技術研究院將其稱之爲“微創新生態模式”）。實際上，如果將新型研發機構放在一個機構形態光譜上，光譜左邊就是産業技術研究院，右邊就是創新聯合體。創新聯合體是新型研發機構發展的高階階段。建議依托部分高水平的，績效突出的新型研發機構，開展創新聯合體的試點示範，鼓勵其加快探索和試錯，圍繞其實踐構建相應的治理體系和政策體系，開拓制度空間，使創新聯合體成爲我國國家創新體系中最有效率和競爭力的部門。

專家介紹：朱常海，中國高新區研究中心副主任，西安創新發展研究院執行院長。